Aurait-on oublié la Loi sur la santé publique?

Dernièrement, dans les médias, plusieurs intervenants en santé publique ont dénoncé le sous-financement du secteur de la prévention en santé, faisant état des conséquences alarmantes qui en découlent – et en découleront – aux niveaux sanitaire et financier. Actuellement, moins de 2% du budget provincial alloué au secteur de la santé sont consacrés à la prévention ; de plus, en 2014, le tiers des budgets des directions régionales de santé publique a été coupé par le gouvernement québécois. Et si rien ne change, les maladies chroniques (ex. obésité, maladies cardiovasculaires, diabète), notamment, continueront de peser de plus en plus lourd sur les systèmes de santé, alors qu’elles sont le plus souvent évitables.

 

Lueur d’espoir ? Le Gouvernement du Québec serait sur le point de dévoiler une Politique gouvernementale de prévention en santé, qui s’accompagnera peut-être d’un financement adéquat ou du moins accru, peut-on espérer. Certains experts consultés lors de l’élaboration de ladite Politique considèrent d’ailleurs qu’elle devrait être portée par le Premier ministre, de manière à favoriser l’engagement de tous les secteurs du gouvernement et non pas seulement celui de la santé. Parallèlement, l’Association pour la santé publique du Québec milite en faveur d’une « loi-cadre de prévention», qui relèverait aussi directement du Premier ministre de la province, afin de faire de la prévention en santé une préoccupation de tous les ministères (une loi-cadre est définie par l’Assemblée nationale du Québec comme une loi dans laquelle sont définis les principes généraux d’une matière, l’exécutif ayant le soin d’en fixer ensuite les modalités d’application en utilisant son pouvoir réglementaire).

 

Il est vrai que, même si la prévention en santé demeure une mission essentiellement confiée au Ministère de la Santé et des Services sociaux (MSSS), plusieurs autres ministères provinciaux détiennent des leviers importants en la matière. En effet, la prévention en santé concerne, par exemple, le transport actif (ex. pistes cyclables, protection des cyclistes et des piétons), l’aménagement du territoire pour un meilleur accès aux aliments sains (ex. interdire la restauration rapide autour des écoles, jardins communautaires), l’information accrue destinée directement aux consommateurs (ex. affichage des calories sur les menus, interdiction de la publicité faite aux enfants) et l’adoption d’instruments financiers (ex. taxation des boissons sucrées). Ainsi, le Ministère des Transports, de la Mobilité durable et de l’Électrification des transports, le Ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire, ainsi que le ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation, pour n’en nommer que quelques-uns, peuvent jouer un rôle clé en prévention. Il en est de même d’autres structures telles les municipalités, les écoles et l’industrie.

 

Or, pourquoi adopter une Politique gouvernementale ou réclamer une loi-cadre pour favoriser l’engagement intersectoriel en prévention, alors que l’actuelle Loi sur la santé publique prévoit déjà une série de dispositions en ce sens ? Aurait-t-on oublié le potentiel de cette dernière? Adoptée en 2001 afin d’actualiser l’ancienne Loi sur la protection de la santé publique, la Loi sur la santé publique est en effet venue incorporer au corpus législatif un volet préventif pratiquement absent de la loi de 1972.

 

À son chapitre VI consacré à la prévention et la promotion en santé, la Loi sur la santé publique prévoit que le MSSS, les directeurs de santé publique régionaux et les établissements exploitant un CLSC, chacun dans leur champ de compétences, peuvent en outre « mettre en place des mécanismes de concertation entre divers intervenants aptes à agir sur les situations pouvant présenter des problèmes de morbidité, d’incapacité et de mortalité évitables » (art.53 (2)(4°)). Ils peuvent aussi « promouvoir la santé et l’adoption de politiques sociales et publiques aptes à favoriser une amélioration de l’état de santé (…) auprès des divers intervenants dont les décisions ou actions sont susceptibles d’avoir un impact sur la santé de la population (…) » (art. 53(2)(5°)). Également, ils ont le pouvoir de « soutenir les actions qui favorisent, au sein d’une communauté, la création d’un milieu de vie favorable à la santé et au bien-être » (art. 53 (2)(6°). En considérant que les intervenants en question peuvent inclure, par exemple, les autres ministères, les municipalités, les écoles et l’industrie, il s’avère que les autorités de santé publique peuvent déjà susciter la concertation avec ces intervenants, promouvoir auprès d’eux des politiques favorables à la santé et soutenir leurs actions à cet égard.

 

Innovatrice, la loi indique également que le MSSS est d’office le conseiller du gouvernement sur toute question de santé publique et, qu’à ce titre, il donne aux autres ministres tout avis qu’il estime opportun pour promouvoir la santé et adopter des politiques favorables à la santé (art.54(1) LSP). Compte tenu de ce rôle prédominant, le MSSS doit être consulté lors de l’élaboration des mesures prévues par les lois et règlements qui pourraient avoir un impact significatif sur la santé de la population (art.54(2) LSP). Enfin, dans certaines circonstances, le ministre ou un directeur de santé publique peut demander formellement aux autorités concernées de participer avec lui à la recherche de solutions pour réduire ou annihiler certains risques posés à la santé. Ces autorités sont alors tenues de participer à la recherche de solutions (art.55 LSP).

 

Compte tenu de ces nombreux pouvoirs, quels sont donc les facteurs incitant l’adoption d’outils normatifs en sus de la Loi sur la santé publique ? Pour l’instant, la réponse semble se trouver dans la volonté de se doter d’une norme n’étant pas portée uniquement par le MSSS. En effet, malgré ses pouvoirs hautement pertinents en prévention, ce dernier demeure présentement confiné dans un rôle de promoteur, de consultant ou de solliciteur vis-à-vis des autres ministères et intervenants. Ainsi, il s’agirait plutôt de se doter d’une norme relevant directement du Premier ministre, de sorte que la prévention en santé soit une véritable responsabilité partagée, qui transcende la mission du MSSS. De cette manière, on peut aussi supposer que le financement de la prévention en santé ne serait plus seulement dégagé de l’enveloppe budgétaire du MSSS. À suivre de près…

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Fin de deux PPP sociaux au Québec: une petite histoire de reddition de comptes

On apprenait récemment que deux importants partenariats entre la Fondation André et Lucie Chagnon et le Gouvernement du Québec ne seront pas renouvelés au terme de leurs dix ans d’existence. Le premier, appelé Québec en Forme, a pour mission la promotion de l’activité physique et de la saine alimentation chez les jeunes et représente un investissement de 400 millions de dollars de 2007 à 2017 (gouvernement : 200 millions, Fondation : 200 millions). Le second, appelé Avenir d’enfants, vise le développement global des tout-petits vivant en situation de pauvreté et représente aussi un investissement de 400 millions de dollars (gouvernement : 150 millions, Fondation : 250 millions) pour la période 2009 à 2019.

 

Ces partenariats sont uniques au Canada quant à leurs modalités de mise en œuvre. Dans les deux cas, la Fondation Chagnon et le gouvernement se sont engagés, pendant dix ans, à verser chacun annuellement une somme d’argent à un organisme sans but lucratif (OSBL) chargé d’administrer ces fonds ; les deniers publics et privés convergent ainsi vers un même fonds, soit un fonds public-privé. L’OSBL choisit quels projets seront financés, ces derniers étant le plus souvent soumis par les communautés. Dans les deux cas également, l’OSBL en question est co-administré par des membres nommés par la Fondation Chagnon et par le gouvernement.

 

Au-delà de leur noble cause, ces partenariats dits « PPP sociaux » sont controversés car plusieurs y voient une dérive démocratique, plaidant qu’une organisation privée oriente les politiques sociales, et ce, sans la tenue d’un débat public sur ce type de partenariat. De plus, au moment de l’annonce récente du non-renouvellement des partenariats, on a fait état de leur gestion peut-être trop lourde, mentionnant notamment qu’au cours des cinq premières années d’existence d’Avenir d’enfants, moins de la moitié des fonds versés par le gouvernement et la Fondation Chagnon avait été investie dans les collectivités.

 

Qui veille au bon fonctionnement de ces partenariats ? À cet égard, je souhaite ici faire part d’une comparaison subtile mais intéressante entre les deux partenariats. Voici donc, en quelques lignes, la petite histoire d’un mécanisme de reddition de comptes concernant la remise d’un rapport périodique aux parlementaires…

 

Petite histoire :

Chacun des partenariats a été précédé d’une loi autorisant le gouvernement à y dédier des deniers publics, soit la Loi instituant le Fonds pour la promotion des saines habitudes de vie (pour Québec en Forme) et la Loi instituant le Fonds pour le développement des jeunes enfants (pour Avenir d’enfants).

 

Dans la Loi instituant le Fonds pour la promotion des saines habitudes de vie (2007), associée au tout premier partenariat entre le gouvernement et la Fondation Chagnon, il est prévu à l’article 12 que le Ministère de la Santé et des Services sociaux doit déposer à l’Assemblée nationale, pour chaque année financière, un rapport sur les activités du fonds. Il faut faire bien attention car le « fonds » réfère ici à un fonds transitoire, c’est-à-dire un fonds par lequel seront acheminés les deniers publics vers le fameux fonds public-privé administré par l’OSBL. Lors de l’étude détaillée du projet de loi, le Ministre de la Santé et des Services sociaux a d’ailleurs confirmé, en réponse à la question d’un député à cet égard, que le rapport ne contiendrait pas d’information permettant comme tel d’évaluer la pertinence du partenariat, ses impacts et l’atteinte des objectifs fixés, comme par exemple des détails sur les projets financés par l’OSBL. Cependant, selon le ministre, le dépôt du rapport serait une occasion pour les députés de poser des questions à ce sujet.

 

Or dans la Loi instituant le Fonds pour le développement des jeunes enfants adoptée deux ans plus tard en 2009, il est prévu à l’article 16 que le ministre, en l’occurrence le Ministre de la Famille, doit déposer à l’Assemblée nationale, pour chaque année financière, un rapport sur les activités du fonds et sur celles de l’OSBL. Il est précisé que ce rapport doit notamment comprendre une liste des activités, des projets et des initiatives financés et qu’il doit être étudié par la commission compétente de l’Assemblée nationale à tous les trois ans. Qui plus est, dans son dixième rapport, le ministre doit évaluer l’ensemble des activités du fonds et se prononcer sur la pertinence de maintenir ou de revoir son financement. Ce rapport doit également être étudié par la commission compétente de l’Assemblée nationale.

 

On remarque ici l’évolution d’un mécanisme de reddition de compte important, puisqu’il s’agit d’informer les élus sur la pertinence de tels partenariats novateurs et controversés. Cette évolution est due aux préoccupations manifestées à l’endroit de Québec en Forme lors de ses premières années de mise en oeuvre. Mais la Loi instituant le Fonds pour la promotion des saines habitudes de vie (2007) n’a pas pour autant été modifiée par la suite afin d’accroître la reddition de comptes du Ministre de la Santé et des Services sociaux à l’égard de sa collaboration avec la Fondation Chagnon. Ainsi, à l’heure des bilans, alors que la fin est proche pour les deux partenariats, il semblerait qu’ils n’aient pas reçu le même traitement vis-à-vis des parlementaires. On ne se surprendra donc pas si certains textes publiés dans les médias fournissent plus d’information sur le partenariat Avenir d’enfants.