“Quasi Constitutional” Status as *Not* Implying a Form Requirement

In his post on I-CONnect, Adam Perry writes that the British cases on what are known in the UK as constitutional statutes (and in Canada as quasiconstitutional statutes) “have been very controversial in constitutional circles”, whereas, by contrast, the Canadian cases caused barely a ripple. I would like here to take up the invitation, and to throw a tiny pebble into the lake.

Elsewhere — in a chapter on whether Quebec may adopt a “written constitution” for a book building on work presented at a symposium convened at Yale by Richard Albert I incidentally develop an argument about quasi-constitutional statutes in Canada.

My main argument is that the only way to enact formal constitutional provisions thatare part of the supreme law, so that they may invalidate ordinary ones, is to use one of Canada’s special constitution-changing procedures, which are different from and more demanding than the ordinary process of enacting a statute by aexercise of ordinary legislative power. These special procedures are entrenched in sections 35.1,3843, and 4648 of the Constitution Act 1982. It is worth noting that, whereassection 35.1 is not included in Part V, titled “Procedure for amending Constitution of Canada” but is nonetheless part of that procedure, other sections which are included in that Part, among them section 45, pertaining to “laws amending the constitution of the province”, are not. To summarizemy general thesis is that, in accordance with the “unwritten” principle of parliamentary sovereignty, both the federal parliament and provincial legislatures may probably not legally bind their successors or even themselves, even by (true) “manner” or “form” requirements, the meeting of which the validity of subsequent legislation would be conditional upon. My point is that the limited range of so-called “manner and form” requirements (from ordinary legislation) that are permissible under Canadian constitutional law using ordinary legislation should be understood as statutory interpretation rules, in the sense of rules allowing actors to resolve inconsistencies between enactments of a same legislature, and not as conditions for legal validity. This is where the idea of “quasiconstitutional” statutes becomes relevant.

Indeed, express protection against implied repeal, or a primacy clause providing for an exception if a subsequent statute expressly states that it is intended to apply notwithstanding that clause or its including act, is commonly regarded as a “form requirement (G. Carney, 1989, at 72). Such protections are found in Canadian law, notably in federal and provincial human rights legislation. There seems to be no doubt about their constitutionality, but I think they are mischaracterized as “form requirements”, and, more importantly, that they do not amount to conditions of validity, but only of operation.

I also think that they are in part superfluous. Regardless of how such protection clauses may vary across statutes, and whether any type of these so-called “form requirements” are to be found at all, Canadian case law has recognized that certain statutes have “quasiconstitutional” status, the effect of which remains unclear. Thisspecial status is based on the perceived special importance of their contents. It was judicially conferred on human rights legislation as well as statutes concerning language rights, citizenship, access to information and privacy, and the right to a clean environment.

When we limit the analysis to federal and provincial human rights acts, we first notice that three acts, the Canadian Human Rights Act, the Human Rights Act of New Brunswick, and that of Nova Scotia, do not contain any protection clauses against implied repeal. Secondly, we note that among the nine remaining acts, which do contain such provisions, three of them do not expressly make a “form requirement” but only state a primacy rule. These are the British Columbia Human Rights Code (s. 4), Newfoundland and Labrador Human Rights Act (s. 5), and Prince Edward IslandHuman Rights Act (par. 1(2)). In order to illustrate this point, we contrast section 52 of the Quebec Charter of Rights and Freedoms with section 5 of the Newfoundland and Labrador Human Rights Act. The former reads: “No provision of any Act, even subsequent to the Charter, may derogate from sections 1 to 38, except so far as provided by those sections, unless such Act expressly states that it applies despite the Charter.” The latter simply reads: “This Act shall take precedence over other Acts where they conflict with this Act whether those Acts were enacted before or after this Act comes into force.”

Most primacy clauses, whether they are followed by a “form requirement” or not, derogate expressly from the common law principle lex posterior derogat anterior. In all likelihood they implicitly derogate from other common law interpretation principles as well, such as lex specialis derogat legi generali (Heerspink, 1982, at 158, Lamer J). The point is, despite the pronouncements of the Supreme Court of Canada(Canada Assistance Plan reference, 1991, at 563), clauses that protect against implied repeal or amendment are not “form requirements” for the validity of subsequent legislationRather, they aid statutory interpretation in the case of inconsistencies.

Notwithstanding the language found in case law and commentary, I think it is simply as such that they are accepted in Canadian constitutional law. This is why I am of the opinion that the express “requirement” of express repeal or amendment by a protection clause is superfluous, quite aside from the question of whether they speak the truth. In other words, a clause such as section 4 of the BC Human Rights Code, which simply states “If there is a conflict between this Code and any other enactment, this Code prevails”, has a very limited (positive law) “legal truth” value.

But it is not only provisions like section 4 of the BC Human Rights Code, or section 5 of the NFL Human Rights Act, or paragraph 1(2) of the PEI Human Rights Act that do not convey much legal truth, but also the “quasiconstitutional status” doctrineAs I said, this doctrine applies according to the substance of a statute, regardless of possible protection clauses let alone their specific wordingIn addition to their exceptional precedence over other formally ordinary laws that do not constitute a “clear legislative pronouncement” (Craton1985, at para 8) of their repeal or amendment, quasiconstitutional statutes are supposed to be interpreted liberally, so that the obligation incumbent upon judges to construe them so as to reconcile them with other statutes, should, as far as possiblework in their favour. (For a codified example of this interpretation principle, see section 2 of the Canadian Bill of Rights, and, in a comparative perspective, see also section 3 of the UK Human Rights Act 1998, as well as Alison L. Young’s article.) However, in Canada at least, even this is theory. In practice, such effects are not always certain (Thibodeau, 2014, and Leonid Sirota’s post).

To recapitulateIn Canada, statutes that have judicially been recognized as having “quasi-constitutional” status do not always include provisions of the type considered to be a “form requirement”. When they do, this status is arguably a mischaracterization. Even when properly understood as a derogation from general statutory interpretation rules relating to the resolution of inconsistencies between enactments of a same legislature, quasi-constitutional status, as a matter of practice, has uncertain legal effects.

This post was originally published on I-CONnect on August 8, 2017: Maxime St-Hilaire, “Quasi Constitutional” Status as *Not* Implying a Form Requirement, Int’l J. Const. L. Blog, Aug. 8, 2017, at: http://www.iconnectblog.com/2017/08/quasi-constitutional-status-as-not-implying-a-form-requirement

Trinity Western: Did the Chief Justice of Canada make an illegal or questionable order?

By Patrick F. Baud and Maxime St-Hilaire

On February 23, 2017, the Supreme Court of Canada granted leave in two appeals arising from the British Columbia and Ontario law societies’ decision not to accredit of Trinity Western University’s law school. Trinity Western University, a private, evangelical Christian university in British Columbia, requires students to sign its Community Covenant as a condition of admission to the law school. The Community Covenant prohibits students from engaging “sexual intimacy that violates the sacredness of marriage between a man and a woman”. Without the law societies’ accreditation, the law school’s graduates will not be automatically eligible to be admitted to the bar. Lire la suite

De plus en plus « populaire », le populisme constitutionnel

Deux blogues internationaux de droit constitutionnel, I•CONnect et le Verfassungsblog, se sont réunis spécialement afin de tenir un « mini-symposium » sur le sujet du populisme constitutionnel. J’entends profiter ici de l’occasion que me donne cette lecture de rendre brièvement compte de ma compréhension de la notion.

Dans le cadre de ce symposium bloguesque, Rosalind Dixon a rappelé que le populisme connaissait actuellement une montée à l’échelle mondiale : Amérique latine (néobolivarisme), Hongrie, Pologne, Royaume-Uni (Brexit), États-Unis (trumpisme), France (FN). La liste aurait pu s’allonger des Philippines de Duterte et de la Turquie d’Erdogan, entre autres exemples.

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Rien à faire: le Québec et ses médias ne veulent pas comprendre la révision de la carte électorale

Dans La Presse d’aujourd’hui, un journaliste écrit que « [c]’est un tabou dont on a peu parlé cette semaine, mais en fixant à 125 le nombre de circonscriptions, la loi mène à un affrontement entre la métropole et les régions ».

Or, Comme Leonid Sirota et moi l’avons pourtant expliqué dans les pages de ce même journal, l' »affrontement entre la métropole et les régions » vient du principe d’effectivité d’abord, auquel l’article 14 de la Loi électorale (LE) donne à tort préséance sur celui d’égalité de force électorale de manière à rendre intangible la sur-représentation des électeurs ruraux, puis de la plus forte croissance de la banlieue par rapport la ville, et ce, en sachant que c’est le nombre d’électeurs qui est ici pris en compte par la Commission de la représentation électorale (CRE). Si la loi était modifiée seulement de manière à permettre à la CRE d’ajouter des sièges, cela ne changerait rien, ni au principe de la sur-représentation des zones rurales, ni donc à l' »affrontement entre la métropole et les régions », ni au fait que le nombre d’électeurs croit plus vite dans sa banlieue que sur l’Île de Montréal.

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La dérogation aux droits constitutionnels fondamentaux: à quelles conditions est-ce légitime?

Dans quelles circonstances est-il légitime de la part du législateur de déroger aux droits constitutionnels fondamentaux? Jusqu’à ce qu’une argumentation convaincante en faveur du contraire ne soit produite, la réponse à cette question est: en situation d’urgence ou autrement exceptionnelle. Avant d’expliquer pourquoi, il convient de bien circonscrire le propos.

La question à laquelle répond le présent billet est celle de la légitimité, non pas celle de la constitutionnalité au sens, strict, du droit positif canadien. Cela dit, la question de la légitimité de la dérogation aux droits ne se pose utilement qu’au sujet d’une dérogation qui serait d’abord possible en vertu du droit constitutionnel positif, ce qui n’est pas le cas, par exemple et comme je l’ai démontré dans mon dernier billet, d’une dérogation que n’admet pas notre droit relatif à la répartition fédérative des compétences.

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Arrêt Jordan: le Québec ne peut pas recourir à la « clause dérogatoire »

L’arrêt Jordan a été rendu par la Cour suprême du Canada le 8 juillet 2016. Il s’agit d’un jugement unanime au sens propre, c’est-à-dire relativement à la disposition de l’affaire, et donc sans dissidence, mais consignant une divergence de vues sur la nécessité d’intégrer des échéances à l’interprétation du droit constitutionnel de l’accusé d’être jugé à l’intérieur d’un délai raisonnable. Le jugement comprend ainsi les motifs concordants de quatre juges sur une formation, en l’occurrence maximale, de neuf. Motifs concordants et dissidents confondus, la présence d’au moins une opinion divergente se serait observée dans 46% des jugements publiés sur la période qui s’est écoulée de 1982 – date de la dernière grande révision constitutionnelle – à 2008 (Marie-Claire Belleau, Anik Lamontagne et Rebecca Johnson, « Les décisions de la Cour suprême du Canada de la juge McLachlin : une analyse statistique comparée », in David Wright et Adam Dodek (dir.): Public Law at the McLachlin Court: the First Decade, Irwin Law, 2011). Cela est sans incidence sur la contribution d’un jugement de la Cour suprême à l’état du droit positif et, sans bien sûr exclure la critique, n’est pas censé affaiblir l’autorité reconnue aux tribunaux dans une culture d’État de droit démocratique moderne.

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Droit (constitutionnel) de l’accusé d’être jugé dans un délai raisonnable: le Québec pourrait-il demander à la Cour suprême de « suspendre » l’arrêt Jordan?

La réponse pratique à la question « éponyme » du présent billet est la négative, même s’il n’est pas impossible d’en concevoir, très théoriquement, une réponse positive. En voici donc les raisons, qui doivent toutefois être précédées de deux rappels.

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Privilège parlementaire: une jurisprudence à récrire

Dans l’excellent article qu’il faisait paraître en 2014, Marc-André Roy s’inquiétait des « lacunes dans la définition et la compréhension du privilège parlementaire au Canada [, qui] peuvent se révéler problématiques et même dangereuses pour le maintien de la primauté du droit, surtout lorsque ce type de privilège entre en conflit avec les droits et libertés garantis par la Charte » (p. 493). Au terme de son étude, il en venait à la conclusion que « [l]’évolution du privilège parlementaire au Canada ne pourra[it] se faire de manière cohérente sans que les tribunaux s’efforcent de mieux saisir cette notion […] et son importance pour le parlementarisme […] » (p. 528).

Je partage généralement cette double critique (internaliste) d’incohérence et (externaliste) de mécompréhension des enjeux, à laquelle je veux ici ajouter. Au vu de l’impératif plus formel de cohérence, certaines ambiguïtés de la jurisprudence de la Cour suprême du Canada relative au privilège parlementaire semblent avoir échappé à la critique doctrinale. Concernant l’exigence plus matérielle d’adéquation de l’interprétation de l’institution du privilège parlementaire avec sa fonction et son contexte actuel d’application et de reconstruction équilibrée et non contre-intuivement injuste de l’ensemble de notre droit constitutionnel, s’il est vrai qu’au Canada la critique du privilège parlementaire tend à se résumer à la sauvegarde des droits et libertés et la mobilisation d’une idée générale de l’État de droit, en revanche le constitutionnalisme global se veut aussi sensible aux menaces que pose une conception du privilège parlementaire inadaptée aux nombreuses transformations qu’ont connues l’État de droit moderne et le parlementarisme depuis l’époque où se jouaient des scènes telles que celle qui est représentée dans le célèbre tableau de John Singleton Copley. L’une de ces menaces est le détournement du privilège parlementaire par la majorité parlementaire afin d’opprimer la minorité.

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Projet de loi sur la neutralité religieuse de l’État: quelques observations sur le mémoire de la Commission des droits de la personne

À en croire un article du Devoir, la Commission des droits de la personne et de la jeunesse du Québec aurait, devant la Commission des institutions mardi dernier, « réduit en pièces » le projet de Loi favorisant le respect de la neutralité religieuse de l’État et visant notamment à encadrer les demandes d’accommodements religieux dans certains organismes, soit le projet de loi no 62 de la présente session de l’Assemblée nationale.

Dans ce mémoire, la Commission fait de nombreuses remarques avec lesquelles je suis en accord. Il s’agit par exemple de sa recommandation no 1 d’inscrire à la proposition de loi un renvoi à la « primauté » de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec. La Commission relève aussi un certain nombre de dispositions du PL 62 faisant double emploi avec la Charte québécoise et sa jurisprudence ou susceptibles de générer l’ambiguïté. En revanche, la Commission semble soutenir trop faiblement certaines thèses, en droit positif notamment, mais pas exclusivement.

Mes critiques porteront sur les trois points suivants: (1) la thèse selon laquelle les deux premiers alinéas de l’article 9, relatif aux « services à visage découvert », seraient discriminatoires; (2) la thèse selon laquelle cette discrimination ne saurait être justifiée en vertu de l’article 9.1 de la Charte québécoise; (3) l’interprétation critique des dispositions interprétatives de l’article 13.

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The New Selection Process for the Supreme Court of Canada: A Global Constitutionalism Perspective

Cross-posted from I·CONnect

Earlier this week on Monday, October 17th, Prime Minister (PM) Justin Trudeau announced the elevation of Justice Malcolm Rowe from the Supreme Court of Newfoundland and Labrador (Court of Appeal) to the Supreme Court of Canada (SCC).

Filling the vacancy left by Justice Thomas Cromwell’s retirement, this is the first nomination made under the “new selection process” (NSP) announced by the PM earlier this summer in August.

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