L’austérité, le système de santé et les conditions de travail justes et raisonnables

Deux études récentes de l’Institut de recherche et d’informations socio-économiques (IRIS) font état de l’impact des mesures d’austérité sur le système de santé. Dans le Bilan de l’observatoire sur les conséquences des mesures d’austérité 2014-2016, Minh Nguyen note que « [l]es compressions en santé ont été massives durant cette période » et qu’avec les réformes récentes plus que 2000 salariés ont été mis à pied (p. 6). Dans Les indicateurs en santé, Guillaume Hébert et Philippe Hurteau décrivent le contexte idéologique dans lequel s’inscrit le recours aux indicateurs de performance dans le système de santé. Ils écrivent:

L’austérité appliquée aux finances publiques québécoises au tournant des années 2010 aura plus fondamentalement permis l’accélération de [la] transformation de l’approche gestionnaire de l’État vers une gestion axée sur les résultats.

Les deux phénomènes reportés – diminution des ressources disponibles et recours grandissant à la gestion axée sur les résultats – trouvent écho dans la jurisprudence arbitrale en matière de droit du travail dans le système de santé. Il semble que l’austérité a comme effet de créer des situations où le droit des salariés à des conditions de travail justes et raisonnables ne soit pas respecté.

Le droit aux conditions de travail justes et raisonnables

Contrairement à la Charte canadienne des droits et libertés, la Charte des droits et libertés de la personne du Québec consacre un chapitre aux droits économiques et sociaux. Ce chapitre comprend l’article 46, lequel reprend les termes de l’article 7 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels pour énoncer :

46. Toute personne qui travaille a droit, conformément à la loi, à des conditions de travail justes et raisonnables et qui respectent sa santé, sa sécurité et son intégrité physique.

On a longtemps décrié que les droits économiques et sociaux sont « les parents pauvres de la Charte ». En effet, la clause de primauté à son article 52, faisant en sorte qu’aucune loi ne peut y déroger, ne s’applique pas aux droits économiques et sociaux. De plus, en ce qui concerne l’article 46, l’interprétation qu’ont donnée les tribunaux à la phrase « conformément à la loi » a eu pour effet de priver cet article d’effectivité. Par exemple, selon la Cour suprême, une condition de travail qui ne « violerait ni le Code du travail, ni les dispositions impératives de la Charte, ni aucune disposition connue de la législation du travail » ne pourrait pas être déraisonnable au sens de l’article 46. Ce raisonnement enlève de cet article tout contenu normatif autonome : il y a seulement une atteinte au droit aux conditions de travail justes et raisonnables quand il y a violation d’une autre loi et, dans ce cas, le recours à l’article 46 de la Charte est superfétatoire.

Conditions de travail injustes et déraisonnables dans le système de santé

Deux décisions arbitrales récentes traitant de griefs issus du système de santé rompent avec le consensus jurisprudentiel. Dans ces décisions, l’on a décidé que l’article 46 de la Charte peut servir de fondement autonome d’un recours. En autres mots, les arbitres ont statué que les travailleurs de santé ne bénéficiaient pas de conditions de travail justes et raisonnables, et ce, même si leur employeur se conformait aux lois sur l’emploi.

Dans le premier cas, rendu en 2014, une infirmière contestait la pratique patronale de recourir systématiquement au temps supplémentaire obligatoire, ce qui arrivait quand, en raison de restrictions budgétaires, l’employeur ne pourvoyait pas aux postes vacants. Cette façon de faire n’était pas forcément contraire à la Loi sur les normes du travail, car la disposition fixant la durée maximale d’une journée du travail et permettant aux salariés de refuser d’y dépasser «ne s’applique pas lorsqu’il y a danger pour la vie, santé ou la sécurité […] de la population […] ou encore si ce refus va à l’encontre du code de déontologie professionnelle du salarié.» L’arbitre est néanmoins venu à la conclusion que le temps supplémentaire obligatoire portait atteinte au droit aux conditions de travail justes et raisonnables. Il expliquait ainsi :

[Les] témoignages démontrent […] que les conditions de travail décrites par [la plaignante] sont injustes et déraisonnables. Le fait de travailler 13 et 14,5 heures d’affilée, alors qu’elle se retrouve dans une période où elle devrait normalement dormir, l’expose en effet à un véritable système d’esclavage où elle se sent prise en otage, sans savoir à quel moment elle pourra quitter le travail. Elle met ainsi sa vie personnelle de côté, augmente les risques de développer des problèmes de santé physique et psychologique et multiplie les risques de faire des erreurs en exécutant son travail, au péril de la santé et de la sécurité des gens qu’elle soigne.

Le deuxième cas, rapporté récemment dans les médias, concernait un «projet d’optimisation». En instaurant un système de «planification et suivi de la performance» (PSP), ce plan visait à répondre à une directive ministérielle d’augmenter par 10% les soins procurés aux bénéficiaires à domicile, sous peine de coupes budgétaires supplémentaires. L’arbitre a conclu que les objectifs imposés par le «projet d’optimisation» n’étaient pas atteignables. Ainsi, les salariés étaient sous une pression continue de faire l’impossible, avec les effets suivants :

[358] [L]’application vécue du PSP a causé de l’anxiété, du stress, de l’irritabilité et, dans plusieurs cas, des troubles du sommeil ou des troubles gastriques, des crises (pleurs) et autres inconvénients psychologiques.

[359]   L’incapacité d’atteindre les objectifs ou de satisfaire aux standards a généré un sentiment d’échec, une perte de confiance en soi, un sentiment d’incompétence ou de dévalorisation.

[360]   Le fait d’avoir à justifier son rendement devant des écarts par rapport aux objectifs quantifiés a provoqué de l’humiliation ou de la culpabilité. Les comparaisons ont créé des clivages et des tensions.

Le système de «planification et suivi de la performance» n’était donc pas une condition de travail juste et raisonnable, et ce, même s’il ne contrevenait à aucune loi et qu’il se situait «au cœur de l’exercice des droits de direction». L’arbitre a ordonné à l’employeur de verser $500 à chaque salarié visé par le «projet d’optimisation» en guise de compensation pour les dommages moraux occasionnés par son imposition.

Vers un encadrement du droit de gérance

Les torts causés aux travailleurs de la santé par les restrictions budgétaires et la gestion axée sur les résultats ne sont désormais pas invisibles pour le droit. Même en absence d’une disposition législative spécifique, l’article 46 de la Charte fournit aux tribunaux un outil pour se saisir de cette problématique.

Pour l’instant, ces décisions sont minoritaires et nous pouvons les expliquer comme des réponses ponctuelles du système des relations du travail aux effets les plus visibles des mesures d’austérité. Or, si cette jurisprudence naissante se généralisait, les répercussions pourraient aller beaucoup plus loin que le système de santé. Notre droit du travail est basé sur le principe d’un pouvoir illimité du patron : seules une clause contractuelle ou une disposition législative d’ordre public peuvent restreindre le droit de gérance d’un employeur. Si, en appliquant l’article 46 de la Charte des droits et libertés de la personne, les tribunaux se dotaient d’un droit de regard général sur la justesse et le caractère raisonnable des conditions de travail, alors ils mettraient en cause les fondements mêmes du droit du travail québécois.

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Auteur : Finn Makela

Finn Makela est membre du Barreau du Québec depuis 2005 et professeur à la Faculté de droit de l’Université de Sherbrooke depuis 2009. Il est diplômé en philosophie des universités McGill et Carleton et a étudié le droit civil et la common law à l’Université McGill. Il a fait son doctorat en droit à l’Université de Montréal. Avant de se joindre à la Faculté, le professeur Makela a pratiqué le droit pendant plusieurs années au sein d’un cabinet à Montréal, où il œuvrait dans les domaines du droit du travail, du droit administratif et des droits de la personne. Depuis, il poursuit ses recherches dans ces champs ainsi qu’en théorie du droit et en droit de l’enseignement supérieur. Il s’intéresse tout particulièrement à la reconnaissance étatique de la liberté d’association, sujet qu’il aborde de la perspective du pluralisme juridique.

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